מלכודת חוק לרון

מאת אלון אהרונוב מנכ"ל זכותי, וצוות זכותי

דו"ח של ה-OECD שפורסם ב-2013 מציין את מערכת קצבאות הנכות והשירותים לנכים בישראל כקשה להבנה ולא מעוררת אמון בקרב אוכלוסיית הנכים. בהסתכלות על התנהלות משרד הרווחה והתקנות מכוח חוק הביטוח הלאומי, לא קשה להבין מדוע.

ככלל, שילוב נכים בתעסוקה הוא דבר חיובי. בעלי מוגבלויות תורמים, לפעמים אף יותר מאלו שאינם מוגבלים, ואף שילובם מצמצם את התלות בקצבאות, אם הם מסוגלים לעבוד. כמו כן, השילוב תורם גם לאינטרס העצמי של הנכים עצמם. לפיכך, אדם עם מוגבלות שעובד משפר את הרגשתו, תחושת המסוגלות שלו, ערכו וכבודו העצמי והן מקל על שילובו בקהילה.

היום ללא ספק ברור כי השתלבות בשוק העבודה היא הכרחית עבור בעלי מוגבלויות, אך זאת לצד קצבת הנכות, המעניקה ביטחון כלכלי ויכולת קיום בכבוד. בעקבות ההבנה כי חשוב לעודד נכים לעבוד, נקט הביטוח הלאומיבצעדים לטובת עידוד תמיכה והקלה על שילוב נכים בשוק העבודה. במסגרת הזו ניתן למצוא למשל את השיקום המקצועי המוענק לשילוב הנכים, ואת "חוק לרון", שאיפשר לבעלי מוגבלויות לצאת ולעבוד במקביל לקבלת קצבת הנכות.

החוק נכנס לתוקף באוגוסט 2009 ואיפשר לנכים לעבוד מבלי לפגוע בזכויותיהם בביטוח הלאומי, כפי שהיה נהוג עד אז. השינוי נועד להפחית באופן הדרגתי את הקצבה עם גידול ההכנסות מהעבודה. כמו כן, מי שהרוויח בעבודה יותר מקצבת הנכות עצמה, זכאי לקצבת נכות במשך 12 חודשים לפחות.

בפועל, הנגישות לעבודה מורכבת יותר משנדמה ו"חוק לרון" אינו מספיק. כך למשל, קיימים מקומות רבים שאינם נגישים פיסית לבעלי המוגבלויות, או שנדרש רכב כדי להגיע אליהם, ולכן נכים מעדיפים שלא לעבוד בהם.

בנוסף, חלק לא מבוטל מהשוק החופשי אינו מותאם לבעלי מוגבלויות ונכים, ומאז כניסתו של "חוק לרון", רק 3% ממקבלי הקצבה הגדילו את הכנסותיהם מעבר לרף הישן. גם סטריאוטיפים באשר ליכולת של בעלי מוגבלויות נפוצים מאוד, ובשוק שבו לא מוגבלים מתמודדים על אותה המשרה, מעדיפים בעלי העסקים להעסיק לא מוגבלים כדי לא לפגוע לכאורה ביעילות.

כשלונו של "חוק לרון"

במחקר של אופיר פינטו שנערך במסגרת הביטוח הלאומי, נמצא כי כ-19% ממקבלי קצבת הנכות הכללית מועסקים. 82% מהם מועסקים בשוק החופשי, כאשר 53% במשרה חלקית ובשכר נמוך. 78% דיווחו כי שכרם נמוך מ-3,000 ש"ח. לפי המחקר, מאז הוחל השינוי בחוק ועד 2012, התמונה עגומה למדי.

רבים העידו כי הם מעוניינים להשתלב בעבודה, אך 60% ממקבלי קצבת הנכות הביעו חשש לאבד את הקצבה וההטבות בשל ההשתלבות בעבודה. 95% מאלו שהכירו את "חוק לרון" ציינו כי ההיכרות עם החוק עודדה אותם במידה רבה עד מאוד להשתלב בתוכנית שיקום, כדי לצאת לעבוד בסופו של דבר.

עם זאת, בסופו של יום, כפי שכבר צויין, רק 3% ממקבלי קצבת הנכות מימשו את המטרה העיקרית של החוק, יצאו לעבוד והגדילו את הכנסותיהם מעבודה מעבר להכנסותיהם הקודמות. השאלה המתבקשת היא כמובן – מדוע?

זימון חוזר לוועדות נכים

אחד ההסברים לכשלונו של "חוק לרון" הוא בפרקטיקה הנוהגת במקביל לו, של זימון נכים לוועדות נכים חוזרות. עצם העובדה שהוא שומר לעצמו את הזכות לזמן נכים ולבחון מחדש את יכולת ההשתכרות שלהם, מרתיעה את הנכים מלצאת לעבוד.

בתחילת פברואר 2014, אישר שר הרווחה, מאיר כהן, תקנות לחוק הביטוח הלאומי. התקנות החדשות משאירות לביטוח הלאומי את שיקול הדעת המלא להחליט, ללא קריטריונים קבועים מראש, מתי קיימת סבירות שלא נמסר לו מידע נכון באשר לתביעת נכות כללית ולפיכך יוכל לזמן את הנכה לועדה נוספת.

לפי החוק, המוסד לביטוח לאומי יוכל לזמן בשני מקרים:

• המקרה השני הוא כזה שבו סבר המוסד כי בעקבות טיפול רפואי שקיבל הנכה, חל שינוי מהותי במצבו הרפואי. לעניין זה "מהותי" הוא שינוי שיש בו כדי להפחית את הנכות הרפואית, כך שלא מתקיים בנכה התנאי של הסף ההכרחי להגדרה כ"נכה". המקרה של שיפור במצב הוא תחום 'אפור' ולא ברור. ההגדרה החדשה אינה מיטיבה עם הנכים גם בכך שאינה מתבססת על גובה שכר הנכה, אלא על כושר עבודה והפוטנציאל לעבוד. כך גם קצבת העידוד שהובטחה הייתה קצבה עמומה שמשמעותה לא הייתה ברורה.

לפני חקיקת החוק הפחית הביטוח הלאומי באופן משמעותי, או שלל לחלוטין, את זכות בעלי מוגבלויות היוצאים לעבוד לקבל קצבת נכות. מטרת החוק הייתה לעודד את אותם בעלי מוגבלויות לצאת לעבוד ולמנוע בטלה. במצב החדש, נכים רבים מתלבטים אם כדאי להם בכלל לצאת לעבוד ולהמשיך לקבל את הקצבה מבלי לחשוש שיהיו מזומנים ל ועדה רפואית.

הביטוח הלאומי למעשה מזמן נכים ומעמת אותם עם הטענה כי לא דיברו אמת בהגשת התביעה, אך בפועל המטרה המקורית היא הובלת הנכים למסגרת אחוזים חדשה המאפשרת עבודה חלקית במחיר של אבדן קצבה מלאה וזימון לוועדות חוזרות בעילות שונות.

כלומר, כשקיים שינוי בדרגת אי הכושר, למשל כשהנכה יוצא לעבוד, לביטוח הלאומי יש עילה לשקול זימון לוועדה חוזרת בטענה כי קיים חשש באשר לאי דיווח אמת באשר למצד אי הכושר. כמובן שבוועדה עצמה יכול הביטוח הלאומי להקטין את רמת אי הכושר ובהתאם את הקצבה ואף לבטלה.

היעלמותה של דרגת 75%

עד לפני "חוק לרון", דרגת אי הכושר של 75% איפשרה גם לנכים עובדים, המרוויחים שכר נמוך, לקבל קצבת נכות מלאה ואת ההטבות הנלוות לה. התקרה בה היה על הנכה לעמוד נקבעה בהתבסס על שכר קודם, השכלה ונתונים נוספים. כלומר, מספיק שהשכר של הנכה היה עד 25% מהשכר הממוצע, או שצומצמה הכנסתו ב-50%. מי שדרגת אי הכושר שלו הייתה מעל 75%, היה זכאי לקצבה מלאה.

לאחר "חוק לרון" נקבעו ארבע דרגות אי כושר: 60%, 65%, 74% ו-100%.

עכשיו, כל דרגת אי-כושר משפיעה על הקצבאות ועל ההטבות שמקבל הנכה. כיום, רק 100% אי כושר, כלומר חוסר יכולת לעבוד, מזכה את הנכים בקצבה מלאה. חשוב לציין כי לא מדובר באי עבודת הנכה בפועל אלא הפוטנציאל שלו להשתכר. כך למשל, לימודים גבוהים ייחשבו לכושר עבודה וכן גם הכשרה מקצועית, אף אם הנכה לא הצליח להשתלב בעבודה.

המצב הוא שנכים עם נכות חמורה, שיש להם פוטנציאל השתכרות מוגבל (עד 25%), מועברים באופן אוטומטי לקבוצת מקבלי הקצבאות החלקיות. כיוון שכל מערך ההטבות תלוי בזכאות לקצבה מלאה, לא רק גובה הקצבה של הנכה נפגע.

נכים חוששים כי חוק לרון הוא "מלכודת דבש"

מזה זמן רב נכים בישראל חוששים כי "חוק לרון" הוא למעשה "מלכודת דבש", וכי השינוי שעשה שר הרווחה, מאיר כהן, לאחרונה הוא שינוי שתוכנן מראש ובקפידה. הרעיון מאחורי התוכנית הוא הקטנת הקצבאות של אוכלוסיית הנכים בסופו של דבר.

מלבד "חוק לרון", נפגעים הנכים גם בשל התנהלות ותקנות אחרות של הביטוח הלאומי. כך לדוגמה, במידה שמשתכר נכה ביותר מ-5,373 ש"ח (בנכות חמורה) או ביותר מ-4,030 ש"ח (בנכות לא חמורה), מופסקת קצבת הנכות שלו.

במשך 3 שנים הוא מקבל קצבת עידוד זמנית במקום קצבת הנכות. סכום הקצבאות זהה, אך בתום 3 השנים, נפסק מתן קצבת העידוד והנכה כבר אינו זכאי לכלום. אם לאחר 3 שנים תופסק עבודת הנכה או יופחת שכרו מסיבה כלשהי והוא יגיש תביעה חדשה, יבחן הביטוח הלאומי את דרגת אי הכושר מחדש. במקרה כזה כמובן, לאחר שהנכה כבר הוכיח כושר השתכרות גבוה יותר בעבר, נראה שאם לא חלה החמרה משמעותית במצבו, יקבע פקיד התביעות כי כושר ההשתכרות גבוה.

דוגמה נוספת היא הצעת הביטוח הלאומי של הכשרה מקצועית, על מנת להקל על נכים להשתלב בשוק העבודה. במקרים רבים שבהם עובר הנכה הכשרה מסוג זה, אך אינו מצליח להשתלב בשוק העבודה מהסיבות שצוינו לעיל, הוא ייחשב כבעל כושר עבודה, גם אם אינו עובד וקצבתו תקוצץ.

נוהג דורסני נוסף מגולם בספר הליקויים שמופעל בוועדות הרפואיות, הנועדו לקבוע דרגות נכות לנכים חדשים. לפי ספר זה, כאשר קיימת טכנולוגיה מסייעת שהתפתחה, הביטוח הלאומי רואה בה כמבטלת את הלקות.

באתר הביטוח הלאומי מצויין כי "מדיניות הרווחה החדשה כוללת סדרה של צעדים המיועדים לעודד, לתמוך ולהקל על השתלבותם של נכים בשוק העבודה. רק 21% מכירים או שמעו על התיקון בחוק המאפשר לעבוד מבלי להפסיק לקבל את הקצבה. כצפוי, ככל שהקשר של הנכה עם פקידי השיקום היה הדוק ומתמשך יותר, עלה שיעור המעוניינים למצות את זכויותיהם הנגזרות מהחוק החדש".

פתרון נוסף המוצע באתר הביטוח הלאומי הוא במקביל לעידוד המודעות בשוק החופשי, פעולה לטובת הקמת מקומות תעסוקה ייעודיים לנכים כחלופה תעסוקתית ותמיכה בעסקים חברתייים המממשים שילוב בעלי מוגבלויות המודרים משוק התעסוקה.

"היות ששוק העבודה החופשי עדיין לא מותאם דיו לקליטת אנשים עם מוגבלות, יש הסבורים שצריך לעודד פתיחת מקומות תעסוקה ייעודיים לנכים, במסגרות עסקיות-חברתיות, שיהוו פתרון תעסוקה חלופי. באמצעות שימוש במנגנונים הקיימים והגדלת תקציבים, המגזר הציבורי יכול וצריך לתמוך בעסקים חברתיים הפועלים לשילוב עובדים המודרים משוק התעסוקה", כך נכתב במאמרו של אופיר פינטו, מנהל המחקר והתכנון של הביטוח הלאומי.

כתבות נוספות בנושא חוק לרון

• חוק לרון פועל: נכים, צאו לעבוד
• מתוך כלל בעלי המוגבלות, רק 50% מועסקים
• ביטוח לאומי מרתיע נכים – לעבוד או לא לעבוד?

לקבלת סיוע אישי, צרו קשר באתר או התקשרו ל"זכותי" בטלפון 5520*